O livro
Não existe sociedade cuja população seja mais ou menos propensa ao roubo. Uma pesquisa científica feita anos atrás mostrou que, diante de uma situação de dilema ético, cerca de 10% das pessoas agem de acordo com rígidos princípios morais, outros 10% agem de forma a tirar o máximo de vantagem, mas a maioria absoluta, cerca de 80%, se pauta principalmente pela possibilidade de ser apanhada. Esse resultado se repete de forma praticamente idêntica em diferentes nações. Portanto, o que faz diferença no nível de corrupção de cada sociedade não é a ideologia, a religiosidade ou a classe social de origem de seus dirigentes, mas as formas com que suas instituições vigiam e punem os responsáveis.
Quem estuda o tema corrupção sem recalque moralista ou interesse partidário costuma dizer que é impossível medir com precisão o tamanho da roubalheira em cada cidade, Estado ou nação. O que alguns rankings internacionais costumam mostrar nada mais é que a percepção da corrupção, uma ideia tão imprecisa quanto a percepção do medo, da saudade ou do amor. Quem rouba não deixa recibo. Tudo o que se conhece, portanto, não é o que foi efetivamente roubado, mas apenas a fração correspondente ao que foi denunciado, flagrado ou investigado.
Técnicos do governo encarregados do combate à corrupção dizem que, nos últimos anos, os mecanismos de controle avançaram, as investigações se tornaram mais profissionais e os órgãos de fiscalização trabalham mais em parceria. No ano passado, a Controladoria-Geral da União (CGU) apurou desvios que chegam a R$ 1,8 bilhão. A soma é resultado de investigações que envolveram licitações fraudadas, cobranças indevidas de procedimentos do Sistema Único de Saúde (SUS) e verbas que seriam empregadas em atividades esportivas para crianças carentes. Desde 2002, quando a CGU passou a consolidar os números, os desvios somam R$ 7,7 bilhões. Esses valores representam o montante que deve ser cobrado dos responsáveis por essas irregularidades, mas, sabidamente, está longe de ser o montante que foi roubado no Brasil.
Se é muito difícil medir com exatidão quanto se rouba, bem menos complicado é saber como se rouba, como já havia reparado o autor do livro de três séculos atrás. Furtar, de fato, é uma arte. Não no sentido de ser algo louvável, mas no sentido de envolver uma multiplicidade de técnicas. O roubo clássico é o desvio de dinheiro de obras públicas, com fraudes em licitações e superfaturamento de preços. Em tempos recentes, a “arte” se sofisticou, envolvendo operações mais imateriais, como cursos e consultorias – serviços mais difíceis de quantificar em termos monetários. Na reportagem que se segue, ÉPOCA listou sete das modalidades de desvio mais comuns no Brasil atual, exemplificando cada uma com casos recentes denunciados pela imprensa.
No ano passado, a Advocacia-Geral da União (AGU) conseguiu recuperar R$ 330 milhões para os cofres públicos em ações que tramitam na Justiça que envolvem, entre outros, casos de corrupção contra a administração pública. Só em 2011, a AGU entrou com ações que pedem a devolução de R$ 2,3 bilhões. É uma luta que vale a pena. Ao ler sobre corrupção praticamente todos os dias na imprensa, é comum que o cidadão muitas vezes se sinta perdido, confuso, desorientado. O guia a seguir visa mostrar que, de maneira geral, a corrupção não é algo tão complexo e rocambolesco como muitas vezes pode parecer. Como uma carta endereçada ao cidadão brasileiro, da mesma forma que Arte de furtar se dirigia ao rei Dom João IV, o objetivo singelo desse levantamento é mostrar como se rouba no Brasil atual. Sempre tendo em vista que, entre estes cidadãos, está a presidente Dilma Rousseff, tão preocupada com os “malfeitos”.
Por recomendação do Tribunal de Contas da União (TCU), os órgãos passaram a contratar empresas supervisoras para acompanhar a aplicação dos recursos. O que seria solução virou problema. Auditores já acharam vários casos de promiscuidade entre quem supervisona e quem faz obras. “Já estamos concluindo que é melhor não ter empresa supervisora. Você só está gastando um dinheiro a mais”, diz Luiz Navarro, secretário executivo da CGU.
Na maioria dos casos, os auditores só conseguem “visualizar” o rombo na prestação final de contas, quando recebem notas fiscais e outros documentos. É tarde. A demora dificulta o rastreamento de desvios, o que afasta a chance de recuperá-los. “Foram precisos mais de dez anos para começar a recuperar recursos de um famoso escândalo de corrupção”, diz o advogado Tércio Tokano, coordenador-geral de Defesa da Probidade da Advocacia-Geral da União. O “famoso escândalo” é o do fórum trabalhista de São Paulo, que envolveu o desvio de R$ 1 bilhão, em valores atuais, e tornou conhecido o ex-juiz Nicolau dos Santos Neto, o Lalau.
No início de 2011, denúncias com obras derrubaram a cúpula do Ministério dos Transportes, com desdobramentos no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e na Valec, responsável pelas obras ferroviárias. O setor era feudo do PR, partido aliado do Palácio do Planalto. As suspeitas jogavam dúvidas sobre uma série de aditivos em obras de rodovias e ferrovias, todas do Programa de Aceleração do Crescimento.
Aditivos encarecem obras porque incluem providências inexistentes nos projetos básicos. Segundo o próprio governo, os projetos básicos são insuficientes em 90% das obras. A fiscalização identificou vários problemas nos contratos do Dnit e da Valec. Num deles, referente à Ferrovia Oeste-Leste (do litoral baiano ao Tocantins), os valores orçados estavam muito acima do necessário. Em apenas um lote da Oeste-Leste houve um sobrepreço de R$ 35 milhões, mesmo após recomendações do TCU. Ao analisar 17 licitações dos Transportes, auditores constataram prejuízo total de R$ 682 milhões, 13,4% de R$ 5,1 bilhões fiscalizados.
Num levantamento recente, com base em convênios firmados pelo Ministério do Turismo, o governo identificou irregularidade em dezenas de contratos com municípios e entidades diversas, inclusive para a realização das tradicionais festas de São João. Já são mais de R$ 13 milhões sendo cobrados de prefeituras. Entre os municípios reprovados, São João da Barra, no Rio de Janeiro, recebeu mais R$ 500 mil para organizar o 6o Circuito Junino. Os responsáveis, segundo a CGU, não apresentaram documentos para comprovar o correto uso de todo o dinheiro.
Em outro levantamento, a CGU mostrou que eram previstas a contratação de 66 bandas para a realização de eventos para festejos juninos em 22 cidades de Pernambuco em 2008. Foram liberados R$ 2,4 milhões. Quando os técnicos receberam a prestação de contas e somaram as notas, identificaram que foram pagos aos artistas R$ 2,3 milhões. Onde foram parar os outros R$ 100 mil? Às vezes, não é possível fazer nem esse tipo de checagem simples, por conta de problemas prosaicos, como a falta de notas fiscais.
No fim de 2010, uma denúncia assim derrubou o senador Gim Argello (PTB-DF) da relatoria geral do Orçamento. Havia indícios de que convênios patrocinados por suas emendas estavam recheados de problemas, como superfaturamento e fraudes em prestações de contas.
A exemplo do que ocorre com os patrocínios para eventos, os convênios para qualificação de pessoal são um drama para os fiscais. Como comprovar que um determinado grupo de pessoas foi, de fato, treinado pela entidade conveniada? Uma forma é agendar entrevistas com os supostos treinados e conversar com os instrutores. Levantam-se dados como horas de treinamento e o conteúdo aprendido em sala de aula. Dos instrutores, é possível perguntar quanto foi recebido de salário e qual foi o material didático usado. Ainda assim, é sempre muito difícil chegar a 100% de certeza sobre a destinação correta dos recursos.
Funciona assim: cada deputado ou senador pode incluir até R$ 15 milhões por ano no Orçamento da União. O parlamentar coloca o que quiser. Pode ser a construção de uma ponte, a contratação de uma ONG ou a compra de um equipamento. Assim, considerando quatro anos de mandato, cada um dos 513 deputados pode influenciar no destino de R$ 60 milhões ao longo de uma legislatura. São, portanto, quase R$ 30,8 bilhões potencialmente manipuláveis. No Senado, com 81 parlamentares e mandato de oito anos, o valor total potencialmente sob influência direta da Casa chega a R$ 9,7 bilhões por legislatura. Total do Congresso: R$ 40,5 bilhões. É um dinheiro e tanto para um poder cuja responsabilidade institucional não é gastar, mas fiscalizar o governo e aprovar o Orçamento.
Ao direcionar gastos da União por meio de emendas, parlamentares podem favorecer empresas que financiaram suas campanhas, praticar clientelismo, fazer uso eleitoreiro de obras, entre tantas outras delinquências éticas, políticas e legais. Foi por meio das emendas parlamentares que nasceu, cresceu e floresceu a máfia das sanguessugas, um dos maiores escândalos recentes do país. Em 2006, a PF investigou contratos firmados entre Estados e municípios com uma empresa que atuava no comércio de ambulâncias. A investigação encontrou irregularidades nas licitações, como superfaturamento, e veículos recauchutados entregues como novos. As fraudes somavam mais de R$ 110 milhões. Uma CPI foi instalada no Congresso e apontou o envolvimento de mais de 90 parlamentares nas irregularidades. A comissão pediu a abertura de processo de cassação contra 69 deputados e três senadores. Não deu em nada. E, apesar do escândalo, as emendas parlamentares não deixaram de existir. Pelo contrário, nos oito anos do governo Lula, elas saltaram de R$ 2 milhões para R$ 15 milhões por ano, por parlamentar.
Somente em 2011, mais de 73 mil entidades repartiram mais de R$ 2,7 bilhões de dinheiro público. O problema é que não há garantia sobre a efetiva aplicação dos recursos. “Nada impede que hoje uma prefeitura faça um convênio com uma ONG para tocar a Educação inteira do município. Ou a Saúde inteira. Ou uma obra”, diz Luiz Navarro, da CGU. “Aí caímos no problema real: quem escolheu a ONG? Por que ela foi escolhida? A quem ela pertence? A gente vê coisas absurdas nas prestações de contas, como ONGs ditas sociais que cuidam até de trânsito.”
A vulnerabilidade do sistema começa na escolha das entidades que vão receber os recursos. Como não era preciso fazer licitação, os critérios políticos muitas vezes prevaleciam em detrimento do rigor ou da competência técnica. Uma vez contratada, a ONG tem liberdade para subcontratar e escolher seus fornecedores fazendo apenas uma cotação rudimentar de preços. A enorme pulverização dos recursos dificulta o controle.
No caso do mensalão, o dinheiro público desviado seria proveniente de contratos de publicidade firmados pelo governo com o empresário e publicitário Marcos Valério. Essa foi a conclusão da Polícia Federal. A parcela mais significativa dos recursos, segundo a investigação, saiu dos cofres do Banco do Brasil, de um fundo de publicidade chamado Visanet. Esse Visanet é destinado a ações de maketing do cartão da bandeira Visa. As agências de Valério produziram ações publicitárias, mas a maioria dos valores repassados pelo governo teria servido para abastecer o mensalão. Caberá aos ministros do Supremo Tribunal Federal, em julgamento previsto para este ano, dizer se essa tese procede.
Numa manifestação sobre o caso, o procurador Lucas Furtado, do TCU, disse que o grosso da corrupção migrou de obras para contratos de publicidade, principalmente com as estatais. “Os corruptos migraram de grandes obras públicas para contratos de publicidade porque é mais difícil fiscalizar”, disse. Furtado afirmou que, desde o escândalo de desvio de recursos do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo (o escândalo do juiz Lalau), as grandes obras públicas passaram a ser mais fiscalizadas, coibindo o aparecimento de irregularidades.
Casos como o do Amapá têm se multiplicado pelos órgãos federais, estaduais e municipais. Como estabelecer o valor justo de uma consultoria? Como comparar as relações de custo-benefício de diferentes consultores? As respostas são sempre subjetivas, terreno perfeito para a bandidagem.
Para começar, serviços de consultoria somente deveriam ser contratados para a execução de atividades que, comprovadamente, não possam ser desempenhadas por servidores permanentes da administração pública. Mas não é bem isso o que se observa. Usa-se o critério de “notória especialização” para justificar a contratação de consultores (pessoas físicas ou jurídicas) sem fazer licitação, outro conceito nada objetivo.
